شغل های نامحسوس نمایندگان مجلس! - تفطن

به گزارش شرق، در واقع تلاقی قانون گذاری و اجرا و تلاقی قانون گذاری و ذی نفع می تواند زمینه های بروز تخلف را فراهم آورد، به همین دلیل اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی بر استقلال قوا تأکید می کند؛ اما پدیده ای که در دور قبلی مجلس رخ داد، علاوه بر زیرپاگذاشتن این اصل، زمینه بروز تخلفاتی را هم به وجود آورد. انتصابات دسته جمعی تعدادی از کنندگان، شب قبل از استیضاح یک وزیر، نمونه شاخصی از تخلفی است که از آن صحبت می کنیم.

با آغازبه کار مجلس یازدهم، دوباره این دغدغه ایجاد شده که آیا مانند دور قبل، از این دست شغل های نامحسوس در مجلس خواهیم داشت؟ آیا می توانیم انتظار اقدامی جدی برای جلوگیری از چنین پدیده ای را داشته باشیم؟

حسن کریمی سنجری، تحلیلگر حوزه اقتصاد و خودرو، ضمن بررسی خلأ هایی که در قانون باعث بروز تعارض منافع می شود، برای مقابله با آن اجرای مدیریت انطباق را پیشنهاد می دهد.

یکی از عواملی که ممکن است در سیستم ها اخلال ایجاد کند یا در مواردی منجر به بروز فساد شود، تعارض منافع است. هرچند دولت لایحه تعارض منافع را به مجلس فرستاده و ممکن است مجلس یازدهم هم بررسی آن را در دستور کار قرار دهد، برخی معتقدند تنها با تصویب قانون نمی توان این عارضه را برطرف کرد. به نظر شما در کنار قوانین با چه راهکاری می توان از بروز این اتفاق در سیستم ها جلوگیری کرد؟

آن گونه که معین است، فساد یکی از مهم ترین چالش های رشد و بقای کشور است و ریشه اصلی ناکارآمدی سازوکار های موجود در پیشگیری از فساد، نحوه نظارت است؛ بنابراین نظارت را می توان مهم ترین بازوی قانون برای برخورد و پیشگیری از فساد دانست. نظارت در کشور ما ضعیف است و مهم ترین نقطه ضعف آن نیز در این است که به صورت عمودی یعنی از بالا به پایین اعمال می شود. ایراد این نوع نظارت، محدودبودن تعداد ناظران در مقایسه با گستره حوزه نظارت در کشور است. به علاوه کمبود تعداد ناظران در مقایسه با گستره حوزه نظارت، احتمال تبانی ناظران با نظارت شوندگان را افزایش می دهد؛ بنابراین ضروری است از روش کارآمد نظارت همگانی به معنای حضور آحاد مردم در مشاخصه با فساد، مطابق آنچه در کشور های توسعه یافته وجود دارد، استفاده شود، در آن صورت این نقطه ضعف برطرف می شود و ریسک فساد به شدت افزایش می یابد.

از سوی دیگر نبود نظارت موجب تعارض منافع می شود. در واقع تعارض منافع یکی از عارضه های نبود نظارت کافی بر اجرای قوانین و مقررات کشوری و سازمانی است. سازمان توسعه و همکاری های مالی (OECD)، تعارض منافع را به عنوان تعارضی میان وظایف دولتی و منافع خصوصی مأموران دولتی تعریف می کند، به طوری که این منافع می تواند به صورت ناصحیحی وظایف آن ها را تحت تأثیر قرار دهد.

به منظور نظارت بهتر برای جلوگیری از گسترش فساد و شناسایی ریسک های تعارض منافع در سازمان ها باید از انطباق رویه ها بر اساس الزامات و قوانین، اطمینان لازم حاصل شود؛ بنابراین در ممالک پیشرفته و سازمان های پیشرو دنیا، مدیریتی تحت عنوان انطباق (Compliance Management) وجود دارد که وظیفه آن پیشگیری، شناسایی، حذف و در نهایت آسیب شناسی زمینه های بروز فساد برای جلوگیری از تکرار آن است. یکی از وظایف مدیریت انطباق، شناسایی مصادیق تعارض منافع به عنوان نقطه ای است که ممکن است در سازمان های مختلف منجر به فساد شود. به عبارت بهتر یکی از راه های سیستماتیک جلوگیری از به وجود آمدن تعارض منافع، برخورداری سازمان ها از مدیریت انطباق است. امروزه مدیریت انطباق به عنوان یک اقدام الزامی در ساختار سازمانی همه سازمان های پیشرو دنیا ایجاد شده است.

و رابطه مدیریت انطباق با امر قانون گذاری؟

ازآنجایی که یکی از مهم ترین کانون های ایجاد فساد از طریق تعارض منافع، حوزه قانون گذاری است، در نتیجه در کشور های پیشرو، از حوزه قانون گذاری به شدت مراقبت می شود؛ چراکه وقوع بسیاری از مفسده ها ریشه در وضع قوانین مفسده زا دارد. هرکس و هر نهادی اجازه قانون گذاری ندارد. زندگی اجتماعی و مالی افرادی که به امر قانون گذاری در هر حوزه ای و با هر ابعادی، چه در بعد ملی باشد و چه در بعد سازمانی، مبادرت می ورزند به شدت تحت کنترل و نظارت دقیق حوزه های نظارتی است. البته حوزه های نظارتی نیز خود در سطحی بالاتر تحت پروتکل های شدید سطوح دیگری از نظارت قرار دارند. اساسا راز موفقیت این کشور ها در جلوگیری از گسترش فساد را ابتدا باید در وضع قوانین کافی، جامع و درست و سپس اعمال نظارت، نظارت و نظارت آن هم از طریق ایجاد سطوح مختلف نظارت دانست. مدیریت انطباق وظیفه منطبق بودن اقدامات بر قوانین را آن هم از طریق نظارت بر عهده دارد. ضمن آنکه همان طور که پیش تر اشاره کردم، نظارت باید تا سطح عموم مردم گسترش پیدا می کند.

چه مسائلی در قانون گذاری سبب بروز تعارض منافع می شود؟

دو اشتباه رایج در قانون گذاری باعث تعارض منافع می شوند؛ اول تلاقی حوزه قانون گذاری و اجراست؛ برای مثال اگر کنندگان مجلس قوانینی وضع کنند که به نوعی مجری آن نیز محسوب شوند، تعارض منافع ایجاد می شود که می تواند زمینه بروز فساد را فراهم کند. برای همین در قانون اساسی کشور بر استقلال قوا تأکید شده است. اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی بر استقلال قوا تأکید می کند؛ این یعنی حوزه قانون گذاری از حوزه اجرای قوانین جداست، به طوری که هیچ کدام حق مداخله در امور یکدیگر را ندارند. اصولا استقلال دولت و مجلس به دلیل جلوگیری از فساد ناشی از تعارض منافع مجلس و دولت است، به همین دلیل کننده مجلس نمی تواند به طور مستقیم و غیرمستقیم در مناصب دولتی و غیردولتی مشغول شود؛ درحالی که گاهی شاهدیم کنندگان مجلس به صورت کاملا نامحسوس در برخی از شرکت های دولتی حکم مشاور می گیرند. این موضوع از مصادیق شاخص تعارض منافع است که البته نبود نظارت کافی باعث گسترش چنین پدیده ای آن هم در این سطح از مسئولان می شود. موضوع دوم بحث تلاقی حوزه قانون گذار و ذی نفع است؛ برای مثال اگر کنندگان مجلس قوانینی را تصویب کنند که به نوعی در زندگی یا کسب وکار آن ها تأثیرگذار است، امکان فساد از طریق تعارض منافع به وجود می آید. اگر احدی از کنندگان مجلس کسب وکار فعال داشته باشد، به طوری که شرایط این کسب وکار باعث شود آن کننده را در تدوین قوانین یا اعمال رأی به قوانین، دچار عارضه جانبداری کند، فسادی از طریق تعارض منافع رخ داده است.

نکته مهم این ماجرا آنجاست که اگرچه ممکن است این مفسده رخ داده به ظاهر فقط کسب وکار کننده ای را تحت تأثیر قرار دهد؛ اما واقعیت بزرگ تر آن است که این فساد در سطح وسیع تری از جامعه رانت ایجاد خواهد کرد. در واقع تعارض منافع در دو حوزه قانون نویسی و حوزه کسب وکار متعلق به یک کننده مجلس برای بخشی از حوزه های کسب وکار، نوعی رانت ایجاد می کند. چنین ریسکی در حوزه های شهری به ویژه در تدوین مقررات و ضوابط شهری نیز وجود دارد. غالب موضوعات مربوط به زمین خواری و برخورداری های غیرمتعارف ناشی از تعارض منافع میان قانون گذار و ذی نفع این قوانین در حوزه های شهری رخ می دهد، به همین دلیل مدیریت انطباق باید از ریسک تصمیم های مدیران در حوزه های شهری آگاه باشد. به علاوه استفاده از روش هایی که مالکیت را در کشور به ویژه در حوزه زمین شفاف می کند، در کاهش زمین خواری بسیار مؤثر است. طرح کاداستر در کشور های توسعه یافته برای کاهش ریسک زمین خواری ایجاد شده است. این طرح می گوید اطلاعات حقوقی مربوط به مالک هر زمین یا حوزه شهری باید به نقشه الصاق شود. طرح کاداستر نتیجه ایجاد مدیریت انطباق در شناسایی ریسک های زمین خواری ناشی از تعارض منافع در حوزه های شهری است.

این پدیده در دولت و بخش خصوصی چگونه نمایان می شود؟

در کشور هایی مانند ایران که دولت، مالک بسیاری از صنایع و بنگاه های مالی است، رشد بخش های خصوصی به دلیل وجود تعارض منافع در حوزه کسب وکار بسیار سخت است. دولت و البته نهاد های شبه دولتی، رقیب قدرتمندی برای بخش های خصوصی فعال در حوزه صنعت و اقتصاد محسوب می شوند؛ اما این قدرتمندی لزوما نتیجه یک فعالیت سودآور در این بخش ها محسوب نمی شود. هما ن طورکه در کشور خودمان شاهدیم اغلب شرکت ها و صنایعِ در اختیار دولت از شرایط مالی مناسبی برخوردار نیستند؛ اما با وجود ورشکستگی کماکان به حیات خود ادامه می دهند. این موضوع از آنجا نشئت می گیرد که مسئولیت های دولت عموما متنوع است، به طوری که مسئولیت اجتماعی دولت در قبال تأمین خودرو برای مردم و نیز حفظ اشتغال مربوط به تولید و فروش خودرو ایجاب می کند که با وجود ورشکستگی شرکت های خودروساز، تولید را در این شرکت ها ادامه دهد. ادامه دادن تولید با وجود زیان ده بودن این شرکت ها مستلزم حمایت های مالی دولت است که این حمایت ها هیچ گاه از شرکت های متعلق به بخش خصوصی صورت نمی پذیرد.

برای همین اغلب شرکت های بخش خصوصی بلافاصله پس از ورشکستگی تولید را رها می کنند. این تبعیض قائل شدن دولت بین بخش های دولتی و بخش های خصوصی دو عارضه دارد؛ نخست آنکه بخش های سودآور اقتصاد را از بین می برد و عارضه دوم تعارض منافع در قانون گذاری، به نفع شرکت های دولتی و به ضرر شرکت های بخش خصوصی است؛ برای مثال یکی از روش های حمایت دولت از شرکت های وابسته به خود، استفاده از نظام تعرفه گذاری است. وضع تعرفه در مقابل وارداتِ مثلا خودرو می تواند به کسب وکار واردکنندگان خودرو لطمه وارد کند یا سیاست ممنوعیت واردات خودرو علاوه بر ایجاد زیان برای کسب وکار های خصوصی ممکن است به عنوان یک ابزار رانت و یک امضای طلایی در اختیار مدیران دولتی عمل کند. این یعنی تعارض منافع بین قانون گذار و ذی نفع.

همین طور وقتی سودآوری در شرکت های دولتیِ دارای سهام دار جزء از نظر دولت که سهام دار اصلی این شرکت هاست، بی اهمیت باشد این نیز نوعی تعارض منافع است. از سوی دیگر نبود نظارت بر رفتار مدیران شرکت های دولتی می تواند منجر به فساد از طریق تعارض منافع شود. تصور کنید احدی از مدیران تأثیرگذار یک شرکت دولتی خودروساز مالک یک شرکت قطعه سازی در زنجیره تأمین شرکت دولتی متبوع خود باشد؛ در آن صورت ایجاد یک فضای غیررقابتی در گزینش شرکت های قطعه ساز نوعی تعارض منافع ایجاد می کند. بخشی از فساد های موجود در روش های خرید شرکت های خودروساز ناشی از عارضه موازی کاری مدیران دولتی این شرکت هاست که هم زمان مالک شرکت های خصوصی قطعه سازی نیز هستند.

نوعی دیگر از تعارض منافع در شرکت های خودروساز دولتی، سهام داری قطعه سازی ها در شرکت های خودروسازی است. سهام داری قطعه ساز ها در شرکت های خودروساز دولتی باعث می شود فضای رقابتی در تأمین قطعه به نفع قطعه سازی که سهام دار خودروساز است، تضیعف شود. به هر حال باید بپذیریم که شرکت های خودروساز داخلی از نوعی حمایت های دولتی و همچنین بازاری انحصاری برخوردارند که حضور یک قطعه ساز خاص در ترکیب سهام داری این شرکت ها می تواند یک شرایط بی نظیر برای کسب وکار او ایجاد کند. بر این اساس مدیریت انطباق، وظیفه دارد عارضه حضور قطعه ساز ها در ترکیب سهام داری شرکت های خودروساز دولتی را به عنوان نوعی تعارض منافع شناسایی و افشا کند.